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发文日期:2018-06-14

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《关于推进自治区以下财政事权与支出责任划分改革的实施方案》解读
2018年4月15日,内蒙古自治区人民政府印发了《关于推进自治区以下财政事权与支出责任划分改革的实施方案》(内政发〔2018〕13号,以下简称《实施方案》)。近日,自治区财政厅对《实施方案》进行了解读。

一、《实施方案》出台的必要性是什么

2016年,国务院出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),第一次比较系统地提出财政事权和支出责任划分,即从政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的,是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件,意义重大、影响深远。为此,内蒙古自治区按照中央要求,结合实际,研究出台了《实施方案》。

自治区以下财政事权和支出责任划分是理顺我区各级政府间财政关系的前提和基础,财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。改革开放以来,按照中央的统一部署,我区扎实推进各阶段财税体制改革,自治区以下财政事权和支出责任划分逐渐明确,初步构建了中国特色社会主义制度下地方各级财政事权和支出责任划分的体系框架,为建立现代财政制度奠定了基础。但在新的形势下,我区现行的划分体系还不同程度存在不清晰、不合理、不规范等问题,主要表现在:政府与市场、社会之间的边界不清晰,政府基本公共服务供给存在“错位”“缺位”等问题;政府层级之间的财政事权划分不清晰,存在财政事权重叠和交叉现象;新增财政事权的划分依据不足;自治区与盟市间、盟市与旗县间收入划分与事权不匹配,导致部分地区收支矛盾突出。这种状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,不利于政府有效提供基本公共服务,与建立健全现代财政制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应。因此,必须积极推进自治区以下财政事权和支出责任划分改革。

二、出台《实施方案》的意义是什么

一是《实施方案》的出台有利于全区各级政府更好地履职尽责。按照完善社会主义市场经济体制总体要求与深化财税体制改革总体方案,立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施,科学合理划分自治区以下财政事权与支出责任,形成合理授权、依法规范、运转高效的财政事权与支出责任划分模式,坚持以人民为中心,为落实基本公共服务提供责任,提高基本公共服务供给效率,促进全区各级政府更好地履职尽责。

二是《实施方案》的出台有利于加快实施依法治区、依法行政的步伐。根据中央和地方财政事权与支出责任划分的相关法律法规规定,将自治区以下各级政府间的财政事权与支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定,逐步实现政府间财政事权与支出责任划分法治化、规范化,加快推进依法治区、依法行政,实现政府机构、职能、权限、程序、责任法定,让行政权力在法律和制度的框架内运行。

三是《实施方案》的出台为我区加快建立现代财政制度提供了重要支撑。财政事权划分是现代财政制度有效运转的基础和支撑,是理顺政府间财政关系的逻辑起点和前置条件。在划分自治区以下财政事权和支出责任基础上,进一步理顺自治区与盟市收入划分,完善自治区对下转移支付制度,形成财力与事权相匹配的财政体制,标志着财税体制改革进入了深化阶段并迈出了实质性步伐。

三、《实施方案》中财政事权和支出责任的划分是基于什么原则考虑的

一是体现基本公共服务受益范围。在中央授权范围内,合理确定各级财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,受益范围覆盖全区的基本公共服务由自治区本级负责,地区性基本公共服务由盟市负责,跨盟市的基本公共服务由自治区与盟市共同负责。

二是兼顾政府职能与行政效率。结合我区现有自治区与盟市政府职能配置与机构设置,更多更好发挥盟市以下政府尤其是旗县级政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势,将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为盟市以下的财政事权,提高行政效率,降低行政成本。信息比较容易获取与甄别的全区性基本公共服务宜作为自治区的财政事权。

三是实现权、责、利相统一。在自治区党委、政府统一领导下,适宜由自治区承担的财政事权执行权要逐步上划,加强自治区财政事权执行能力;适宜由盟市承担的财政事权决策权要逐步下放,减少自治区部门代盟市决策事项,保证盟市有效管理区域内事务。要明确共同财政事权中自治区与盟市各自承担的职责,将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在自治区与盟市之间进行合理安排,做到财政事权履行权责明确与全过程覆盖。

四是激励盟市政府主动作为。通过有效授权,合理确定盟市财政事权,使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致,激励盟市以下各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供与保障,避免出现不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。

五是做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则,确定各级政府支出责任。对属于自治区并由自治区组织实施的财政事权,原则上由自治区承担支出责任;对属于盟市并由盟市组织实施的财政事权,原则上由盟市承担支出责任;对属于自治区与盟市共同财政事权,根据基本公共服务的受益范围、影响程度,区分情况确定自治区与盟市的支出责任以及承担方式。

四、《实施方案》中财政事权和支出责任划分改革的主要内容是什么

一是明确界定自治区财政事权。加强自治区在保持经济社会稳定、促进经济协调发展、推进基本公共服务均等化等方面的财政事权,自治区的财政事权原则上由自治区直接行使。确需委托盟市行使的,报经自治区党委、政府批准后,由自治区有关职能部门委托盟市行使,并通过相应的地方性法规或政府规章予以明确。

二是保障盟市履行财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由盟市提供更方便有效的基本公共服务确定为盟市的财政事权,赋予盟市政府充分自主权,依法保障盟市的财政事权履行,更好地满足地方基本公共服务需求。

三是规范理顺自治区与盟市共同财政事权。逐步减少并规范自治区与盟市共同财政事权,并根据基本公共服务的受益范围、影响程度,按事权构成要素、实施环节,分解细化各级政府承担的职责,避免由于职责不清造成互相推诿。

四是建立财政事权划分动态调整机制。对地方财政事权在自治区与盟市之间的划分,如由于先行改革而与中央后续规定不一致的,要按照中央规定及时调整。对新增及尚未明确划分的基本公共服务,要根据中央与自治区党委、政府的改革部署、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担,将应由政府提供的基本公共服务做好统筹研究,明确各级财政事权划分。

五是对自治区和盟市的财政事权要分别确定由自治区和盟市承担支出责任。属于自治区的财政事权,应当由自治区财政安排经费,自治区各职能部门与直属机关不得要求盟市安排配套资金。属于盟市的财政事权原则上由盟市通过自有财力安排。对盟市政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口,主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。

六是对自治区与盟市共同财政事权要区分情况划分支出责任。体现国民待遇与公民权利、涉及要素自由流动的财政事权,可参照中央制定的全国统一标准及自治区以下承担比例,由自治区与盟市按比例共同承担支出责任;对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,根据财政事权外溢程度,由自治区与盟市按比例或自治区给予适当补助方式承担支出责任;对自治区与盟市有各自机构承担相应职责的财政事权,自治区与盟市各自承担相应支出责任;对自治区承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,盟市承担具体执行等职责的财政事权,自治区与盟市各自承担相应支出责任。

七是指导督促盟市切实履行财政事权。对属于盟市的财政事权,盟市政府必须履行到位,确?;竟卜竦挠行峁?。自治区要在法律法规及中央授权的框架下加强监督考核与绩效评价,强化盟市政府履行财政事权的责任。同时,为确保全区财政事权和支出责任划分的统一性,自治区各职能部门制定的改革具体实施方案,除对财政事权和支出责任在自治区与盟市政府之间进行明确划分之外,还要对盟市与旗县政府之间财政事权和支出责任提出指导性意见。

五、《实施方案》中提出将如何分领域逐步推进改革

自治区以下财政事权和支出责任划分改革涉及众多领域,是一个系统工程,需要统筹设计,稳步推进?!妒凳┓桨浮诽岢龈葜醒敫髁煊蚋母锿平榭?,自治区相应推进分领域改革。

2018年,一是加强与中央相关职能部门的对接,配合中央部门做好相关领域的财政事权与支出责任上划工作;二是结合中央改革进程与我区实际,力争在教育、医疗卫生等基本公共服务领域制定具体改革实施方案,并组织实施。

2019—2020年,根据中央各领域改革情况全面推进改革,基本完成主要领域改革,及时梳理需要上升为地方性法规、政府规章的内容,适时制订或修订相关法规规章。

六、贯彻落实《实施方案》还将做哪些工作

一要深刻领会文件精神。要处理好整体改革与分领域财政事权划分改革的关系、财政事权划分原则与具体财政事权划分的关系、财政事权划分的统一性与差异性的关系、财政事权和支出责任划分改革方向与短期政策措施的关系,准确把握推进财政事权和支出责任划分改革的工作要求。

二要协同推进相关改革。财政事权和支出责任划分改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与自治区、自治区与盟市关系,涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,是一项复杂的系统性基础工程。推进这项改革要与转变政府职能、简政放权、创新管理、优化服务等行政管理体制改革相衔接,要与教育、社保、医疗卫生等各项改革相结合,形成统筹协调、协同共进的全面深化改革新局面。

三要妥善处理利益关系。财政事权和支出责任划分改革不仅涉及中央与自治区、自治区与盟市以及部门之间的利益调整,还会牵扯到人、财、物的划转,十分复杂。在推进各领域改革过程中,要强化大局意识,站在国家和自治区整体利益、根本利益、长远利益的立场上思考问题、推进改革,绝不能因局部利益和眼前利益影响甚至拖累改革进程。

四是要与相关财税体制改革形成合力。要根据中央与地方收入划分总体方案改革进程,研究自治区与盟市收入划分总体方案,进一步完善自治区对下转移支付制度,清理整合与财政事权划分不相匹配的自治区对下转移支付,进一步理顺自治区以下的财政分配关系,形成财力与事权相匹配的财政体制。
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